从香港虚拟资产交易平台监管细则看全球加密产业监管

Overview 概述

背景介绍：本文将从监管法规层面出发，解读各地监管机构在 ICO、交易所及衍生品交易、STO 等监管方式和历史规则。谨慎又开放的监管态度，高昂的合规成本，是否各个国家的数字货币市场都将纳入监管范围？

Report 报告

香港证监会 SFC 于 2019 年 11 月 6 日在官网发布了《交易平台立场书》，提醒从事 STO 的公司或个人有关适用的法例及监管规定，其中要点如下：

1. 首先具备香港1号牌（证券交易）和7号牌（提供自动化交易服务）；
2. 至少有一个证券化代币项目；
3. 平台资金必须由第三方托管；
4. 客户虚拟资产的 98% 储存在线下钱包；
5. 交易所保险保额需覆盖 95% 资产；
6. 最好是没有数字货币交易业务的平台去申请，因为单一实体原则和一经申请其他业务均会被纳入监管范围原则；
7. 必须是中心化交易平台；
8. 仅对合格投资人服务；
9. 所采纳的营运架构及所采用的科技，都应确保与证券业的传统金融机构一样，向客户提供同等的保障。

具体细节详见附录。

香港证监局对于虚拟资产的态度

2017 年 9 月 5 日，香港证券及期货事务监察委员会（SFC）发布了有关ICO的声明（根据证监会的声明，虽然通常在 ICO 中提供的数字代币通常被称为“虚拟商品”，但根据 ICO 的事实和情况，提供或出售的数字代币可能是《证券及期货条例》中定义的“证券”。和《期货条例》（第 571 章），并受香港证券法的约束。

根据《证券及期货条例》，ICO 的数字代币是否被视为证券是一个复杂的法律问题。在确定数字代币是否为证券时需要考虑许多相关因素，例如代币的发行条款（包括其特征）以及基础平台和业务模型，例如代币是否用于为项目提供资金，以促进支付系统或作为在交易所上交易加密货币的工具。

《证监会声明》概述了三种可能由数字代币构成“证券”的产品，即数字代币被视为集体投资计划（CIS）中的股份，债券或权益。

在 ICO 中发售的数字代币如代表一家公司的股权或拥有权权益，便有可能被视为“ 股份 ”。举例来说，代币持有人可获赋予股东权利，例如有权收取股息和有权在公司清盘时参与剩余资产的分配。

如数字代币的用途是订立或确认由发行人借取的债务或债项，便有可能被视为“ 债券”。举例来说，发行人可于指定日期或赎回时向代币持有人偿还投资本金和向他们支付利息。

假如发售代币所得的收益是由ICO计划营办者作集体管理并投资于不同项目，借此让代币持有人可参与分享有关项目所提供的回报，数字代币便有可能被视为“ 集体投资计划 ”的权益。

无论是股份、债券及集体投资计划的权益，均被视为“证券”。

明确边界

根据《证券及期货条例》进行交易或提供意见的数字代币，或管理或销售投资于此类数字代币的基金，可能构成“受规管活动”。从事“受规管活动”的当事方必须以其针对香港公众的活动向证监会获取许可证，无论其是否位于香港。在某人作为委托人与“第一类专业投资者”交易的情况下，只有有限的豁免要求可以交易证券。这包括有执照的投资中介机构，授权的金融机构，受监管的保险公司，受监管的集体投资计划，政府和各个机构机构。

如果 ICO 涉及向公众发售股份，香港法例第 32 章《公司（清盘及杂项条文）条例》下的详细招股章程（例如格式、内容及登记）规定将适用，除非该 ICO 符合《公司（清盘及杂项条文）条例》附表 17 列明的十二个「安全港」之一，则属例外。部分安全港包括：

• 向符合「专业投资者」定义的投资者作出的要约；
• 向不超过 50 名人士作出的要约；
• 「小规模发售」，即须为有关股份支付的总代价不超过港币 500 万元（或另一货币的等值款额）；或有关股份的最低面额或任何人须为有关股份支付的最低代价不少于港币 50 万元（或另一货币的等值款额）的要约。

此外，如果 ICO 涉及向公众作出参与集体投资计划的要约，除非豁免情况适用，否则须获得证监会授权。该条例第 103 条订明，除非获证监会授权或豁免情况适用，否则发出任何广告、邀请或文件，而该广告、邀请或文件属或载有请香港公众投资于集体投资计划的邀请，即属犯罪，可被判处罚款及监禁。因此，发出广告、邀请或文件以邀请香港公众投资于构成集体投资计划的 ICO，将被界定为刑事罪行。

严格监管

香港证监会对于虚拟资产的监管态度严肃而坚决，并且不仅仅是止于纸面的政策，在执法过程中也丝毫不打折扣。

2017 年 12 月 11 日，香港 SFC 发布《致持牌法团及注册机构的通函：有关比特币期货合约及与加密货币相关的投资产品》。通函提示到，“香港投资者可通过中介人买卖比特币期货合约，但为香港投资者提供交易服务及相关服务（包括传达或传递交易指令）就构成受监管服务，且无论有关业务是否位于香港，均须向证监会申领牌照。”

2018 年 2 月份，SFC 向 7 家加密货币交易所发出了警告信，”警告它们不应在未领有牌照的情况下买卖属于’证券’的加密货币”。并且，SFC 还致函了 7 个 ICO 发行人，这些发行人大多已确认遵从监管制度，或已即时停止向香港投资者发售代币。

2018 年 3 月份，SFC 还直接叫停了一家加密公司 Black Cell Technology 的 ICO 活动，因为此次 ICO 活动为未经注册的集体投资计划（CIS），属于“证券”监管范畴。并且，SFC 要求 Black Cell 公司退还已认购代币的香港投资者的资金。

2018 年 11 月 1 日，证监会又发布了《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》，将两类虚拟资产投资组合管理公司列入证监会的监管范围内：

第一类是管理完全投资于不构成"证券"或"期货合约"的虚拟资产的基金并在香港分销该等基金的公司，这类公司由于在香港分销这些基金，故一般须领有第1类受规管活动（证券交易）的牌照。证监会亦会对管理这些基金的活动施加发牌条件，借此进行监察。

第二类是就管理"证券"及／或"期货合约"的投资组合而领有或须申领第 9 类受规管活动（提供资产管理）的牌照的公司，如这类公司亦管理完全或部分（受最低额豁免规定 6 所限）投资于并不构成"证券"或"期货合约"的虚拟资产的投资组合，则证监会亦将透过施加发牌条件，对有关的管理工作进行监察。

2019 年 3 月 28 日，香港证监会发布了《有关证券型代币发行的声明》，将 STO 中证券型代币规定为“证券”，列入《证券及期货条例》规管范围之内。

随着 2019 年 11 月 6 日的交易平台立场书的发布，证监会补上了数字资产监管的最后一块拼图。自此，与代币发行相关的法律法规趋近明确。可以说，香港的监管机构一直保持着审慎的态度，从未松懈。

各国区块链监管政策

在过去几年中，全球对加密货币兴起的态度发生了很大变化。虽然术语“加密货币”有点用词不当，但一些国家确实认为数字货币是法定货币，也有一些国家将加密货币视为商品。

下表是发布加密货币法规的主要国家/地区的表格：

美国：强力监督，完善立法

关于 ICO 的第一个重要公告是美国证券交易委员会（SEC）发布的。

2017 年 7 月，美国证券交易委员会（SEC）发布了一份调查报告，根据该调查报告，根据 1933 年《证券法》和 1934 年《证券交易法》，由称为 DAO 的“虚拟”组织提供和出售的“ DAO 代币”为“证券”。其提供代币来交换以太坊（ETH），并且将筹集的 ETH 用于提供项目资金。DAO 代币持有人愿意分享这些项目的预期利润，作为他们对 DAO 代币投资的回报。

根据美国证券法，有价证券包括“投资合同”，这是对普通企业的金钱投资，其合理预期利润来自他人的企业家或管理人员的努力。SEC 表示，特定交易是否涉及证券的要约和出售将取决于事实和情况。

今年以来，美国 SEC（证监会）至少公布了 12 起相关处罚与审查事件。在这些处罚事件中，美国SEC实施的处罚金额处于 3 万美元至 300 万元美元之间；处罚的对象覆盖面广，其中有 3 个加密货币交易平台，3 个涉嫌欺诈性 ICO 的企业，2 个进行 ICO 项目的公司，2 个提供资产管理的公司或基金以及一起对个人的诉讼、一个区块链概念公司。

中国：禁止 ICO，打击加密货币

迄今为止，迄今为止，对 ICO 最为严格的回应是中国人民银行，该行与中国的其他 6 个金融监管机构于 2017 年 9 月 4 日发布通知，禁止在中国发行 ICO。在通函中，ICO 被宣布为未经授权的非法筹款活动。该通知还禁止将数字代币作为货币在市场上流通。通知指出，ICO 不是由货币当局发行的，不具有法律和货币属性，并且不具有与货币同等的法律地位。从通函之日起，所有 ICO 必须立即停止。已经通过 ICO 筹集的资金必须退还给投资者。

禁止数字代币融资和交易平台从事法定货币和虚拟货币的兑换、买卖虚拟货币、并提供有关虚拟货币的定价、信息和中介服务。

禁止金融机构和非银行支付机构直接或间接提供与 ICO 相关的服务或产品，例如开设帐户，注册，交易，结算，清算和保险。一直到现在，中国仅仅倡导区块链技术的发展，但是对于有币区块链项目的态度依旧没有任何改变。

新加坡：严肃监管，但开放合规

2017 年 8 月，新加坡金融管理局（MAS）发布了一份新闻稿，澄清如果代币构成《证券和期货法》（第 289 章）（SFA）监管的产品，则将对在新加坡发行或发行数字代币进行监管。。

MAS 还指出，鉴于 ICO 的匿名性质，以及在短时间内可以轻松筹集大量资金的情况，它们很容易受到 AML / CTF 风险的影响。MAS 正在评估与非纯粹用作虚拟货币的数字代币有关的 AML / CTF 风险监管方法。

MAS 指出，数字代币的功能已经超越了仅作为虚拟货币的范围。例如，数字代币可能代表发行人资产或财产的所有权或担保权益，因此可能构成根据 SFA 的集体投资计划中的股份或单位要约。另一个例子是，数字代币可能代表发行人所欠的债务，因此根据 SFA 被视为债券。

如果数字代币属于 SFA 所定义的证券定义，则发行人将受到招股说明书的要求（除非获得豁免），并且发行人和中介人也将受到 SFA 和《金融顾问法》（第 110 章）的许可要求（除非获得豁免）以及 AML / CTF 要求。

2019 年 1 月 14 日，《支付服务法案》（Payment Services Act）通过新加坡国会审议，已被正式立法。这项法案对众多在新加坡市场中的数字货币交易所、钱包及 OTC 平台产生直接影响，并从风控和合规两个方向对相关业务进行全面监管。法案的监管范围是所有在新加坡市场有实际运营的相关机构，而不仅限于注册地在新加坡的机构。正式出台后，相关机构将有 6 个月的时间向金管局备案。

第一个牌照适用于“货币兑换商”，获得该牌照的服务商只能提供换钱服务。该规定的范围相当狭窄，因为这些是通常由独资经营者等小型企业提供的场外服务，风险有限。金管局主要监管供应商的洗钱和恐怖主义融资风险。

第二个牌照“标准支付机构”可以提供七种定义的支付服务的任何组合。如果实体持有的数字货币不超过 500 万美元，且每月交易额超过 300 万美元的，可以申请该牌照。这类服务商将受到较低程度的监管，监管环境类似于香港金融管理局针对数字货币交易所设立的“沙盒”（sandbox）。

第三个牌照 “大型支付机构”牌照所受到的监管超过“标准支付机构”牌照所设额度的所有业务。因涉及的金额更大，风险更高，牌照审批要求也更严格，监管范围也更广。

总结来看，新加坡的数字货币交易所在涉及到支付型代币交易时 (例如比特币)，需要申请第三种 “大型支付机构”牌照。

俄罗斯：相应法规并不明确

据俄罗斯联邦中央银行副行长 Olga Skorobogatova 称，2017 年 6 月，中央银行打算引入自己的国家加密货币。2017 年 9 月 4 日，俄罗斯银行发表声明，警告与加密货币相关的高风险，并表示认为现在承认在俄罗斯交易加密货币为时尚早。

2017 年 9 月 8 日，俄罗斯财政部长安东·西卢安诺夫（Anton Siluanov）在莫斯科金融论坛上表示，财政部将在 2017 年底之前监管俄罗斯的加密货币。根据 Siluanov 的说法，购买加密货币不是禁止使用加密货币，而是应该像购买证券一样对待。

英国：审慎应对，但持开放态度

2017 年 9 月 12 日，英国金融行为监管局（FCA）发布了有关 ICO 的声明，警告消费者 ICO 是“非常高风险的投机性投资”。FCA 告诫人们，只有在经验丰富的投资者，对 ICO 项目的质量充满信心并准备失去全部股份的情况下，才应投资 ICO。

FCA 警告了与 ICO 相关的风险，包括大多数 ICO 未受 FCA 监管，缺乏投资者保护，价格波动，欺诈的可能性，并且大多数处于发展的初期。此外， ICO 不受监管的招股说明书要求，而是通常会发布“白皮书”，这可能是不平衡，不完整或误导的。

ICO 是否受 FCA 监管取决于具体情况，并取决于 ICO 的结构。FCA 警告企业，他们应仔细考虑其活动是否可以构成对受规限的金融投资的安排，交易或咨询。

然而，最近几个月，随着金融市场行为监管局 (FCA) 更新了加密货币的指导方针，以及一系列有关加密行业监管的磋商将于今年年底开始，情况开始慢慢发生变化。

到目前为止，英国尚未制定任何专门针对加密货币的法律，其监管机构对加密货币采取了相当宽松的态度。尽管该国没有明确的加密货币立法，但加密货币不被视为法定货币，而交易所也被要求需要在 FCA 进行注册，其指导原则强调从事加密相关活动的实体应遵守现行的衍生工具金融法规（如期货和期权）获取授权。

但是，这将在 2020 年 1 月 10 日英国第五版反洗钱法令生效后发生变化。交易所 Changelly 的首席执行官 Eric Benz 在谈到英国目前的监管情况时说，监管框架正在努力跟上新兴市场，并补充说：“我确实认为监管是一件好事，但前提是必须采取适合这种新市场的方式。将传统的旧法规应用于加密货币根本行不通，因为其本质是为了避免法规而设计的。不仅是英国，全球各国的政府都必须对市场和技术有更好的了解。”

附录

申请该牌照需要什么条件？

1. 交易标的是证券化代币；
2. 至少有一个证券化代币，已经有 1、7 牌照。以及拥有一个持有信托或公司服务提供者牌照的信托公司，方能申请；
3. 提供交自动易服务并有代币资产的控制权。非中心化交易所不在监管范围。OTC 没有自动交易也不在监管范围。

数字资产交易所需要遵守哪些规则

投资资产限制：

1. 平台运营者应只纳入符合以下说明的虚拟资产（注 1）；
2. 有资产支持的；
3. 获可比较的司法管辖区（经证监会不时同意）的监管机构批准、视为合资格或注册的；
4. 具有 12 个月的发行后往绩纪录的资产；
5. 平台运营者应透过一家公司以信托方式为其客户持有客户资产，而该公司须为(i)该平台营运者在《证券及期货条例》下的“有联系实体“ （注 2）。

投资人限制

1. 只可向专业投资人（注 3）提供服务；
2. 只要仅售予专业投资者，不受香港的投资要约认可程序和招股章程登记制度所限制。（只要卖给合格投资人不需要披露）

非现场监管

1. 必须就任何引入或提供新增或附带服务或者产品取得证监会批准；
2. 必须委聘一家证监会可接受的独立专业公司，以对持牌人的活动及营运进行年度检视，及编制一份确认其已遵从发牌条件和所有相关法律及监管规定的报告（委托独立第三方审计）。

其它重点

1. 不应向客户提供任何财务融通以让他们购买虚拟资产，并且应尽可能确保其所属的同一公司集团中的法团不会这样做。（不能进行融资融券）
2. 应时刻在香港拥有具有充分流通性及属于自己的资产，例如现金、存款、国库券及存款证（但非虚拟资产））其金额应相等于平台营运者按持续基准计算至少 12 个月的实际营运开支。（财务稳定性需求，类存款储备金）
3. 平台运营者一经获发牌，即为持牌法团，并须遵守《证券及期货条例》及其附属法例的有关条文（合规要求与证券及期货条例相符）。
4. 除非牌照申请人为适当人选（注 4），否则证监会必须拒绝批给牌照。
5. 平台营运者应设立一项职能，负责订立、实施及执行：载列适用于虚拟资产发行人的责任和限制的规则（例如，就任何建议的硬分叉或空投、发行人业务的任何重大改变或任何针对发行人的监管行动而通知平台营运者的责任）；有关虚拟资产被纳入其平台的准则和应用程序（当中已顾及有关条款及条件所载的准则）；及有关中止、暂停及撤销虚拟资产在其平台买卖的准则，持有该虚拟资产的客户可行使的选择权，及任何通知期。（需要建立一系列公开上币标准）
6. 平台营运者确保，其公司有关活动是在获证监会发牌的单一法律实体下进行。
7. 只要平台牵涉证券型代币的交易活动（即使只占其业务的一小部分），证监会的监管领域即覆盖该平台营运的所有相关范畴。

利益冲突

平台运营者不应参与自营买卖（注 5）。

资产保护

1. 证监会将要求平台营运者确保其（或其有联系实体）把 98% 的客户虚拟资产储存在线下钱包，并把其在在线钱包持有的客户虚拟资产局限于不超过 2%。
2. 平台营运者确保所投购的保险时刻有效，而其保障范围应涵盖保管以在线储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险（全面保障），及保管以线下储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险（绝大部分保障，例如95%）。

尽职调查

平台在上币之前，需要调查：

• 虚拟资产发行人的管理层或开发团队的背景；
• 虚拟资产在平台运营者提供交易服务的各个司法管辖区的监管状况，包括虚拟资产在《证券及期货条例》下可否销售和买卖，及监管状况会否亦影响平台运营者的监管责任；
• 虚拟资产的供求、市场成熟程度及流通性，包括其市值，平均每日成交量，其他平台运营者是否亦提供利便该虚拟资产的交易的服务，有没有相关交易组合（例如法定货币兑虚拟资产），及该虚拟资产已在哪些司法管辖区销售；
• 虚拟资产的技术层面，包括该虚拟资产的区块链规程之安全基础设施，区块链和网络的大小（特别是它是否容易遭受 51%攻击），及共识算法的类型；
• 开发团体的活跃水平；
• 生态系统的普及程度；
• 发行人所提供的虚拟资产推广材料应为准确及不具误导性；
• 虚拟资产的开发情况，包括其白皮书（如有）所载任何与其有关的项目的结果，及过往与其历史和开发情况有关的任何重大事件。

名称解释

注 1. 虚拟资产：“虚拟资产”的提述指以数字形式来表达价值的资产，其形式可以是数字代币（如数字货币、功能型代币，或以证券或资产作为抵押的代币）、任何其他虚拟商品、加密资产或其他本质相同的资产，不论该等资产是否构成《证券及期货条例》所界定的“证券”或“期货合约”。

注 2. 有联系实体：“有联系实体”的提述指符合以下说明的公司：(i)已根据《证券及期货条例》第 165 条通知证监会其已成为持牌人的“有联系实体”；(ii)在香港成立为法团；(iii)持有《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（第 615 章）所指的“信托或公司服务提供者牌照”；及(iv)属持牌人全资拥有的附属公司；

注 3. 专业投资人：专业投资者需符合以下要求：

1. （单独或联同其配偶或子女于某联权共有帐户）拥有的投资组合不少于 800 万元（或任何等值外币）的任何个人（「个人专业投资者」）；
2. 获托付的总资产不少于 4,000 万元（或任何等值外币）的任何信托法团；
3. 拥有 (a) 投资组合不少于 800 万元（或任何等值外币）；或 (b) 总资产不少于 4,000 万元（或任何等值外币）的任何法团或合伙；及唯一的业务是持有投资项目并由任何一名或多名个人专业投资者或上文 2 或 3 项所述人士全资拥有的任何法团。

注 4. 适当人选：申请人是 ——(i) 一间公司；(ii) 《公司条例》( 第 622 章 ) 第 2(1) 条所界定的注册 非香港公司；或 (由 2012 年第 28 号第 912及 920条代替 ) (iii) 符合以下说明而非公司或非香港公司的法团 —— (由 2004 年第 30号第 3条修订 ) (A) 主要在香港以外地方经营某项活动的业务，而该项活动如在香港进行，便会构成该类受规管活动；(B) 若非有第 115(1)(i) 及 (ii) 条的条文，则第 114(1) 条不会适用于该法团；及(C) 如该法团在香港设立营业地点，则《公司条例》( 第 622 章 ) 第 16 部便会适用于该法团；(由 2012 年第 28号第 912及 920 条修订 ) (b) 已就第 125(1)(a) 及 (b) 条所提述的人根据第 126 条提出申请，要求核准他们就该类活动成为申请人的负责人员；及 (c) 已根据第 130(1) 条提出申请，要求批准将某处所用作申请人存放本条例规定的记录或文件的地方。

注 5. 自营买卖：指为以下账户进行的买卖活动：

• 以主事人身份进行买卖的平台运营者的账户；
• 本身为与平台运营者属同一公司集团的公司并以主事人身份进行买卖的任何用户的账户；
• 平台运营者或本身为与平台运营者属同一公司集团的公司的任何用户拥有权益的任何账户。

Conclusion 结语

虽然各个国家和地区对于虚拟资产的认知和接受程度不同，但是我们可以从中看到的是，世界范围内对于虚拟资产的监管法案正在加速制定和实施。数字货币经济的野蛮生长也会随着法规的完善而逐渐迎来终结。对于数字货币行业的参与者来说，积极迎接合规已经成为未来维持发展道路的唯一选择。越早主动拥抱合规，就能在行业的后半程中占据先机。